КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПАРАМЕТРЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЛИЧНОСТИ

5.3. КОНСТИТУЦИОННОПРАВОВЫЕ ПАРАМЕТРЫ УЧАСТИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЛИЧНОСТИ
Степкина Екатерина Владимировна, соискатель кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ»
Ekaterina-sf.fs@mail.ru
Аннотация: В статье представлена аргументация по поводу отнесения органов местного самоуправления к субъектам, реализующим защиту прав личности в Российской Федерации; осуществлен анализ конституционно-правовых установлений, подтверждающих заявленный авторский тезис.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, права и свободы человека и гражданина, государственная обязанность, защита.
CONSTITUTIONAL AND LEGAL OPTIONS FOR PARTICIPATION LOCAL AUTHORITIES IN THE PROTECTION OF INDIVIDUAL RIGHTS
Stepkina Ekaterina, competitor of the department of constitutional and municipal law National Research Institute of Legal «BSU»
Ekaterina-sf.fs@mail.ru
Annotation: The article presents the argument about inclusion of local governments to entities implementing protection of individual rights in the Russian Federation made an analysis of the constitutional and legal establishments, confirming the author's thesis is stated.
Keywords: local authorities, rights and freedoms of man and citizen, the state duty protection.
Конституция Российской Федерации в ст. 2 содержит положение, закрепляющее бесспорное значение прав личности: «человек, его права и свободы являются высшей ценностью»1. Абсолют данного установления подтверждается тем, что в этой же статье закрепляется обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Обозначив лишь обязанность государства по защите прав личности, Конституция Российской Федерации таким образом «освободила» органы местного самоуправления от прямой аналогичной обязанности, так как в соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Однако, полагаем, что такое невключение местного самоуправления в число субъектов защиты прав и свобод личности в ст. 2 Конституции Российской Федерации не является основанием для исключения
1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
муниципального уровня власти из правозащитного механизма. Поэтому представляется интересным исследование положений Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации на предмет выявления норм, указывающих, что органы местного самоуправления принимают участие в механизме защиты прав человека.
Так, в ст. 18 Конституции Российской Федерации говорится, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Данное положение на высшем уровне закрепляет обязанность органов местного самоуправления осуществлять свою деятельность не только не нарушая права и свободы личности, но и в интересах личности. А в случае нарушения прав и свобод человека предполагается, что органы местного самоуправления будут содействовать их восстановлению и защите.
Продолжая исследование Главы 2 Конституции Российской Федерации, обратимся к норме ч. 2 ст. 24, которая наряду с органами государственной власти закрепляет и для органов местного самоуправления и их должностных лиц обязанность по обеспечению лицам возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, если иное не предусмотрено законом. По данному положению интересным представляется Постановление Конституционного Суда Российской Федерации (далее -Конституционный Суд РФ) от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана»2 Так, судьи Конституционного Суда РФ, толкуя Конституцию Российской Федерации, в Постановлении указали на то, что праву получать информацию, непосредственно затрагивающую права и свободы человека, корреспондирует обязанность органов
государственной власти и их должностных лиц предоставлять гражданину соответствующие сведения (п. 3), однако ничего не упомянули об органах местного самоуправления. С одной стороны, такое упущение можно отнести к тому, что в Постановлении речь идет о прокуратуре, а она, как известно, государственный орган, поэтому акцент делается именно на органы государственной власти. С другой стороны, полагаем, что если интерпретации Базового закона государства даются высшей судебной инстанцией, то исключать из рассматриваемой нормы какие-либо положения недопустимо.
По мнению автора, закрепленное в ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации положение свидетельствует о важной роли органов местного самоуправления в защите прав и свобод личности, так как указанной обязанности органов местного
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. - 2000. - №
9. - Ст. 1066.
самоуправления корреспондирует право граждан на защиту своих прав.
Еще одно положение Конституции Российской Федерации, подтверждающее обеспечение местным самоуправлением защиты прав и свобод личности, закреплено в ч. 2 ст. 32: «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления»3. Данная норма наделяет граждан правом участия в реализации непосредственного народовластия, а в последующем и в управлении государством и муниципальными образованиями. Посредством такого участия граждане получают возможность защищать свои права и права других лиц. Таким образом, вполне обоснованно говорить о правозащитном потенциале нормы ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации для органов местного самоуправления.
Немаловажной в аспекте заявленной тематики является норма ст. 33 Конституции Российской Федерации: «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Как отмечается некоторыми учеными-конституционалистами, несмотря на личную заинтересованность граждан в предусмотренных обращениях, они должны быть по своей направленности и публично-правовыми, то есть затрагивать вопросы, составляющие конституционные начала управления делами государства, эффективного решения стоящих перед обществом и государством в лице их органов, организаций, хозяйствующих субъектов задач, включая и надлежащее обеспечение и защиту прав и свобод4. Такая точка зрения представляется верной и аргументирует наличие правозащитной функции местного самоуправления. Вместе с тем, данная норма носит ограничительный характер, обеспечивая не защиту прав и свобод личности, и лишь граждан.
Анализ конституционного положения ст. 40 показал, что органы местного самоуправления наравне с органами государственной власти создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации). Чтобы понять, является ли данное положение подтверждением участия органов местного самоуправления в защите жилищных прав человека, целесообразно обратиться к пониманию термина «осуществление». Полагаем, что понятие «осуществления права» рассматривается в двух смыслах: в узком и широком. В узком смысле осуществлением права будет являться лишь его непосредственное исполнение, а в широком -исполнение, соблюдение, охрана и защита. В научной литературе также можно встретить мнения, совпадающие с мнением автора5.
3 Данное конституционное положение конкретизируется в Федеральном законе от 26 ноября 1996 г. № 138-фЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
4 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010. - С. 289.
5 Напр., Теория государства и права: Учебник / Под ред. М. .
Марченко. - М.: Издательство «Зерцало», 2004; Явич Л.С. Общая
теория права / Под ред. А.И. Королева. - Ленинград, 1976;
Система римского права. Общая часть. Г.Ф. Дормидонтов. -
Таким образом, интерпретируя «осуществление права» в широком смысле, мы можем говорить о том, что органы местного самоуправления обеспечивают защиту законных прав и интересов лиц в жилищной сфере (например, при приобретении жилых помещений или пользовании ими на законных основаниях, при потреблении коммунальных услуг). Данное конституционное положение получило свое развитие и конкретизацию в Жилищном кодексе Российской Федерации, который в ст. 14 устанавливает полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере6.
Также в ст. 40 есть и ч. 3, которая устанавливает следующее: «малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами». Данной нормой закрепляется обязанность органов местного самоуправления защищать права малоимущих и иных граждан в сфере жилищных отношений.
При обращении к выявлению правозащитного потенциала ст. 41 Конституции Российской Федерации для органов местного самоуправления получены следующие результаты. В ч. 1 закреплена обязанность муниципальных учреждений здравоохранения по оказанию гражданам медицинской помощи бесплатно за счет средств муниципального бюджета, страховых взносов и других поступлений. Исполнение данной обязанности подразумевает соответствующее финансирование из муниципального бюджета, организацию и формирование органами местного самоуправления муниципальных учреждений здравоохранения в целях охраны здоровья граждан и оказания им медицинской помощи. Охрана здоровья, в свою очередь, включает и защиту здоровья граждан, непосредственное осуществление которой лежит на «плечах» местного самоуправления.
На уровне федерального законодательства в области охраны здоровья наличествует Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»7, который определяет охрану здоровья граждан как систему мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарнопротивоэпидемического (профилактического),
характера, осуществляемых в том числе и органами местного самоуправления, в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (п. 2 ст. 2). Данная норма прямо указывает на непосредственное участие органов местного самоуправления в комплексе мероприятий по охране здоровья граждан. Кроме того, органы местного самоуправления наделяются правом издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья, что позволяет им в инициативном порядке
Казань, 1910; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. - М.: Эксмо, 2010.
6 Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «Жилищный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2005. - № 1. - Ст. 14.
7 Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. -2011. - № 48. - Ст. 6724.
создавать дополнительные гарантии для граждан и способы защиты их субъективного права.
Также в рассматриваемом законе сказано, что органы местного самоуправления, органы государственной власти, медицинские организации и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья (п. 1 ст. 9). Таким образом, на федеральном уровне прямо закреплена функция муниципальных органов по обеспечению права граждан, что является еще одним подтверждением тезиса об участии местного самоуправления в защите прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии с заявленной тематикой считаем необходимым обратить внимание на ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации, которая посвящена праву на образование и гласит: «гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях». Так же, как и с правом на медицинскую помощь и охрану здоровья, роль органов местного самоуправления в праве на образование сводится к тому, что они полностью финансируют получение лицами дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования из муниципального бюджета, создают и совершенствуют систему муниципальных образовательных учреждений, обеспечивая таким образом осуществление лицами своего субъективного права.
В п. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации указывается на право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном
образовательном учреждении и на предприятии. Положения Конституции Российской Федерации об образовании конкретизированы и изложены в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 27Э-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»8. Так, этот закон к участникам отношений в сфере образования относит органы местного самоуправления (п. 32 ст. 2), делая их непосредственно сопровождающими реализацию права граждан на образование.
Пунктом 4 ст. 4 рассматриваемого Федерального закона закреплено право органов местного самоуправления издавать правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования, а одной из основных задач правового регулирования в заявленной сфере является обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование (пп. 1 п. 3 ст. 4). Таким образом, Федеральный закон хоть и косвенно, но указывает на обязанность местного самоуправления защищать право граждан на образование.
Анализируя положения Конституции на предмет выявления норм, указывающих, что органы местного самоуправления участвуют в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина, нельзя не обратиться к Главе 8, посвященной специально местному самоуправлению.
8 Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - № 7598.
Так, в ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации говорится: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Для выяснения вопроса об указании нормы на участие местного самоуправления в защите прав личности целесообразно обратиться к определению понятия «вопросы местного значения».
Согласно ч.1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местно значения -это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно9. Исходя из нормы Конституции Российской Федерации и данного определения мы можем говорить о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Ключевым в данном аспекте является самостоятельность населения и важность решаемых ими вопросов.
Представляется, что местное самоуправление находится «ближе», чем государство к населению и оно лучше понимает и знает, что ему необходимо. Именно поэтому, полагаем, что обеспечивая решение населением вопросов местного значения, местное самоуправление обеспечивает вместе с тем и защиту интересов населения.
Для полноценного исследования заявленной тематики, обратимся к упомянутому ранее Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подробно регулирует отношения местного самоуправления. Так, он наделяет население муниципального образования или органы местного самоуправления правом издавать по вопросам местного значения муниципальный правовые акты, носящие обязательный характер (ст. 7).
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации (ст. 8). Созданный в рамках межмуниципального сотрудничества совет муниципальных образований призван защищать интересы муниципальных образований. Полагаем, что таковые интересы подразумевают интересы населения муниципального образования, ради которого и образовано местное самоуправление в принципе.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает права органов местного самоуправления на решение тех или иных вопросов, регулирует вопросы наделения органов местного
9 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
самоуправления отдельными государственными полномочиями, форм непосредственного
осуществления населением местного самоуправления и другие концептуально-важные вопросы.
Проведенный анализ норм Конституции Российской Федерации и некоторых национальных нормативных-правовых актов позволяет утверждать, что хотя органы местного самоуправления и не включены в ст. 2 Конституции Российской Федерации в качестве субъектов защиты прав и свобод человека и
гражданина, они все же обеспечивают защиту таковых. Это подтверждается рядом конституционных норм и нормами федерального законодательства. Участие муниципальных органов в обеспечении защиты прав личности осуществляется преимущественно
посредством исполнительной деятельности, которая заключается в создании материальных и
организационных условий реализации
конституционных прав и свобод граждан (особенно
ярко проявляется на примере права на охрану
здоровья и медицинскую помощь, права на образование, права на жилище).
Считаем перспективным дальнейшее
совершенствование законодательства в данной сфере посредством введения норм, прямо указывающих на то, что защита прав и свобод личности - это одна из основных и главенствующих функций местного самоуправления. Также возможна постановка в научной плоскости вопроса о расширении полномочий местного самоуправления и ограничении их зависимости от государственных органов в области охраны и защиты прав и свобод человека и
гражданина.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: принята
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; 2009, 21 января.
2. Федеральный закон от 29.12.2004 г. № 189-ФЗ «Жилищный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. -2005. - № 1. - Ст. 14.
3. Федеральный закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.
4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
5. Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2011. - № 48. - Ст. 6724.
6. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2012. -№ 53 (ч. 1). - № 7598.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана» // СЗ РФ. - 2000. - № 9. - Ст. 1066.
8. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. -М.: Эксмо, 2010. - 709 с.
9. Система римского права. Общая часть. Г.Ф. Дормидонтов. - Казань, 1910. - 437 с.
10. Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Издательство «Зерцало», 2004. - 612 с.
11. Явич Л.С. Общая теория права / Под ред. А.И. Королева. - Ленинград, 1976. - 496 с.
Reference list:
1. The Russian Constitution: adopted by popular vote on December 12, 1993 (as amended by the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of December 30, 2008 number and 6 -FKZ of December 30, 2008 № 7-FCL ) // Rossiyskaya Gazeta. - 1993, December 25, 2009, January 21.
2. Federal Law of 29.12.2004 № 189 -FZ «Housing Code of the Russian Federation» // SZ. - 2005. - № 1. - St. 14.
3. Federal Law of 26.11.1996, № 138-FZ «On provision of constitutional rights of citizens of the Russian Federation to elect and be elected to bodies of local self-government» // SZ. -1996. - № 49. - St . 5497.
4. Federal Law of 06.10.2003 № 131 -FZ «On General Principles of Local Self-Government in the Russian Federation» // SZ. - 2003. - № 40. - St . 3822.
5. Federal Law of 21.11.2011 № 323- FZ «On the basis of health protection in the Russian Federation» // SZ. - 2011. - № 48. - St. 6724 .
6. Federal Law of 29.12.2012 № 273 -FZ «On Education in the Russian Federation» // NW. - 2012. - № 53 (Part 1). - № 7598.
7. Decision of the Constitutional Court of the Russian Federation from 18.02.2000, № 3 -P» In the case on the constitutionality of paragraph 2 of Article 5 of the Federal Law» On the Procuracy of the Russian Federation» in connection with the complaint of BA Kehmana» // SZ. - 2000. - № 9. - St. 1066.
8. Commentary to the Constitution of the Russian Federation / Ed. V.D. Zorkin, L.V. Lazarev. -M.: Penguin Books, 2010. -709 p.
9. The system of Roman law. General part. G.F. Dormidontov. - Kazan, 1910 . - 437 p.
10. Theory of State and Law: Textbook / Ed. M.N. Marchenko. -Moscow: Publishing House «Mirror», 2004. - 612 p.
11. Yavich L.S. General Theory of Law / Ed. A.I. Queen. -Leningrad, 1976 . - 496 p.